SAMORZĄD MIEJSKI POZNANIA W LATACH 1919-1933
Kronika Miasta Poznania 1996 R.64 Nr1; Mury miejskie
Czas czytania: ok. 20 min.STANISŁAW ANTCZAK
W roli gospodarza Poznania
Gmina miejska uzyskała w ordynacji miejskiej z 1853 r. gwarancję samorządu, jednak ani ordynacja, ani pruskie powszechne prawo krajowe nie precyzowały pojęcia gminy i jej zadań. Gmina uważana była za szczególnego rodzaju korporację prawa publicznego, która w swym działaniu, podobnie jak państwo, kierowała się przede wszystkim zasadą dobra publicznego. W przeciwieństwie do innych korporacji prawa publicznego, powoływanych zazwyczaj dla osiągnięcia ograniczonych celów, cele działania gminy mogły dotyczyć całokształtu stosunków publicznych na jej terenie, z wyjątkiem tych, które były ustawowo zastrzeżone dla organów administracji państwowej!. Istota gminy wymagała powołania do życia organów samorządowych oraz zorganizowania i utrzymania administracji samorządowej. W administracji samorządowej Poznania - według stanu z 31 grudnia 1924 r. - zatrudnionych było 796 osób. W ciągu następnego roku, głównie w związku z przyłączeniem do Poznania 7 sąsiednich gmin oraz przejęciem przez samorząd agend Miejskiego Urzędu Policyjnego, liczba pracowników administracji samorządowej miasta wzrosła do 907 osób 2 . Zarówno obowiązujące ustawodawstwo, jak i orzecznictwo administracyjne dopuszczało taką interpretację zadań gminy, która pozwalała jej organom samorządowym objąć swym oddziaływaniem wszystko, co służyło dobrobytowi ogółu oraz materialnemu interesowi i duchowemu rozwojowi jednostek. Tak szeroka interpretacja zadań gminy uprawniała jej organa do urządzania, przejmowania i wspierania zakładów użyteczności publicznej, których działalność miała służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców gminy. W praktyce od końca XIX wieku organa samorządowe Poznania, podobnie jak władze wielu innych ówczesnych miast europejskich, powoływały coraz liczniejsze, specjalistyczne,
komunalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwa te dawały prymat zasadzie dobra publicznego przed zasadą zysku. Świadczyły różnego rodzaju usługi dla mieszkańców gminy za opłatą ustaloną w opraciu o przesłanki administracyjne lub po cenach rynkowych. Zatem, w spadku po rządach niemieckich, polskie władze samorządowe Poznania odziedziczyły poważnie rozbudowaną infrastrukturę komunalną. Składały się na nią w 1919 r. takie instytucje i przedsiębiorstwa, jak: elektrownia, gazowania, wodociągi, port rzeczny na Warcie, rzeźnia, targowisko, tabor, teatr operowy, szpital. Inwestycje związane z rozbudową infrastruktury komunalnej przed pierwszą wojną światową pochłonęły ogromne środki finansowe pochodzące w głównej mierze z pożyczek zaciągniętych przez przedwojenny niemiecki Magistrat Poznania. Spłata tych zobowiązań, w kwocie stanowiącej równowartość 183 796674.4 złotych polskich (1924 r.), przypadła w spadku powojennym polskim władzom samorządowym Poznania. Od ogromnego długu uwolniła jednak miasto szalejąca w powojennych Niemczech inflacja, która - przeradzając się w hiperinflację - spowodowała gwałtowną deprecjację marki niemieckiejJ. Porównanie infrastruktury komunalnej Poznania i innych największych miast polskich - zwłaszcza na terenie b. zaboru rosyjskiego, a nawet austriackiego - wypada zdecydowanie na korzyść przedwojennego niemieckiego Magistratu Poznania. Jednak szczegółowa analiza tych dokonań ujawnia poważne błędy i niedociągnięcia, które nie świadczyły "pochlebnie ani o zmyśle organizacyjnym, ani technicznym dawniejszego niemieckiego Magistratu"4. Autorem tej opinii, wyrażonej na łamach jednego z dzienników poznańskich w grudniu 1921 r., był ówczesny radny inż. Henryk Suchowiak. Oceniając fakt ulokowania w jednym miejscu, w środku miasta, trzech ważnych zakładów miejskich: elektrowni, gazowni i wodociągów, H. Suchowiak stwierdził, że "w wymiarach tak wielkich jakich Poznań wymaga, (sytuacja taka - przyp.
aut.) jest czymś tak monstrualnem, że z pewnością w niewielu tylko miastach w świecie znaleźć by można kombinację podobną do naszej"5. Za równie niefortunne uważano w powojennym Poznaniu wybudowanie przez Niemców szpitala miejskiego w dzielnicy staromiejskiej, w miejscu pozbawionym światła i świeżego powietrza, a nade wszystko spokoju (radny Walenty Machowski). Wadliwa lokalizacja wymienionych przedsiębiorstw i instytucji miejskich sprawiła, że w okresie powojennym polskie władze samorządowe dynamicznie rozwijającego się miasta stanęły przed koniecznością rozwiązania licznych problemów związanych z dalszą ich rozbudową. Między innymi Magistrat odrzucił, przy poparciu Rady Miejskiej, ewentualność rozbudowy istniejącej elektrowni miejskiej i podjął decyzję o budowie nowej, wielkiej elektrowni okręgowej. Nowa elektrownia miała w przyszłości zaopatrywać w prąd elektryczny nie tylko mieszkańców Poznania, lecz także innych obszarów Wielkopolski. Zmodernizowano natomiast istniejącą gazownię i wybudowano nową siedzibę jej zarządu. W celu poprawy rentowności tego przedsiębiorstwa, uruchomiono na miejscu wytwórnię produktów węglopochodnych (benzolu, paku itp.), które wytwarzano z półfabrykatów powstających jako produkty uboczne w procesie uzyskiwania gazu z węgla kamiennego. Nieznacznie rozbudowano
Stanisław Antczak
wodociągi miejskie. Magistrat wysuwał wprawdzie plany budowy nowych zakładów wodociągowych w Dębcu, ale pozostały one niezrealizowane, ponieważ prezydentowi Ratajskiemu nie powiodły się próby uzyskania w 1932 r. nowej pożyczki zagranicznej dla sfinansowania tej inwestycji 6 . W sferze zamierzeń pozostały również plany budowy nowego szpitala miejskiego w Poznaniu. W latach 1919-1933 władze samorządowe Poznania rozbudowały, w różnym stopniu, również inne istniejące w mieście zakłady i urządzenia komunalne: rzeźnię, targowisko, tabor miejski, mleczarnię. Z inicjatywy Magistratu ponownie uruchomiono w Poznaniu port rzeczny na Warcie, a nawet snuto plany budowy nowego portu. Jednak wojna celna z Niemcami w latach 19251934, niekorzystne taryfy kolejowe i ogólny brak zrozumienia w społeczeństwie polskim znaczenia ekonomicznego śródlądowych dróg wodnych sprawiły, że nie ziściły się w praktyce nadzieje Magistratu, iż port rzeczny w Poznaniu odegra rolę znaczącego pośrednika, zwłaszcza w eksporcie polskiego węgla na Zachód 7 . W 1923 r. na mocy zarządzenia prezydenta Ratajskiego utworzono w Poznaniu tzw. Centralne Warsztaty Miejskie (eW.M.). Ta administracyjna centralizacja istniejących warsztatów miejskich i idące za nią uprzywilejowanie nowego przedsiębiorstwa miejskiego przy wykonywaniu prac zleconych przez agendy administracji miejskiej, spotkało się ze sprzeciwem ze strony radnych miejskich reprezentujących interesy indywidualnego, prywatnego rzemiosła. Jednak dopiero w 1932 r., w odpowiedzi na ponawiane systematycznie żądania, Magistrat podjął decyzję o częściowej likwidacji eW.M.
W tym samym roku (1923) Magistrat nabył od państwa, w celu poszerzenia obszaru miejskich pól irygacyjnych, majątek ziemski Naramowice. Jednocześnie sfinalizowana została transakcja wykupu przez miasto, z rąk urzędującej w Paryżu KomIsji Reparacyjnej, za sumę 27 030 dolarów, 78% (2703 sztuk) akcji przedsiębiorstwa Poznańska Kolej Elektryczna 8 , której infrastruktura w latach następnych, w ramach przygotowań do Powszechnej Wystawy Krajowej w 1929 r., została poważnie i dużym kosztem rozbudowana. Do największych inwestycji komunalnych zrealizowanych przez samorząd miejski w latach 1919-1933 należała - obok nowej elektrowni - budowa nowoczesnej spalarni śmieci, budowa hotelu "Polonia", rozbudowa palmiarni, budowa i remont miejskich ciągów komunikacyjnych oraz budowa stadionu miejskiego. Ten ostatni obiekt wskutek wadliwego wykonawstwa został bardzo szybko wyłączony z użytku. Wszystkie wymienione inwestycje, z wyjątkiem spalarni śmieci, zrealizowane zostały w ramach przygotowań do Powszechnej Wystawy Krajowej w 1929 r. W ramach tych przygotowań uruchomiono również, przy udziale Magistratu, inne przedsiębiorstwa. Jednym z nich było przedsiębiorstwo taksówkowe "Autoruch", którego działalność zakończyła się poważnym deficytem, a poza tym wywołała protesty wśród poznańskich taksówkarzy oraz spowodowała oskarżenie Magistratu o zapędy etatystyczne. Na bazie b. fabryki "Pneumatyk" uruchomiono Centralną Poznańską Fabrykę Wyrobów Gumowych. Dla obsługi gości, przybywającychdo Poznania w związku z otwarciem Powszechnej Wystawy Krajowej w 1929 r., Magistrat zorganizował Miejskie Biuro Kwaterunkowe, którego działalność, podobnie jak w przypadku "Autoruchu", zakończyła się deficytem w wysokości około 800 tys. zł 9 . Znaczna część inicjatyw i przedsięwzięć natury gospodarczej podejmowanych wówczas przez Magistrat, samodzielnie bądź z inspiracji innych podmiotów, wykraczała znacznie poza zakres tradycyjnych i wynikających z ustaw obowiązków organów samorządowych. Przy czynnym współudziale miejscowych kupców, zorganizowano w Poznaniu inne przedsiębiorstwo miejskie: Targi Poznańskie (od 1925 Międzynarodowe Targi Poznańskie), którego infrastruktura zbudowana została ze środków gminnych. Magistrat przekonał również Radę Miejską do finansowego poparcia organizowanego w Poznaniu Towarzystwa Komunikacji Lotniczej "Aero". W latach 1923 i 1926, a następnie ponownie w 1931 i 1934 Magistrat rozpatrywał inspirowaną przez Poznańską Izbę Przemysłowo-Handlową propozycję uruchomienia w Poznaniu handlu hurtowego. Wspomniany projekt, z uwagi na znaczne koszty związane z jego realizacją, nie zyskał jednak aprobaty Rady Miejskiej. Największym wszakże przedsięwzięciem organizacyjno-finansowym samorządu miasta Poznania w omawianym okresie był współudział w zainicjowaniu i zorganizowaniu w Poznaniu w 1929 r. Powszechnej Wystawy Krajowej. Wymienione powyżej inicjatywy i przedsięwzięcia stanowią niezbity dowód na potwierdzenie tezy, iż ówczesne władze samorządowe Poznania, a zwłszcza Magistrat z prezydentem Cyrylem Ratajskim na czele, aktywnie i szeroko interpretowały swe ustawowe funkcje - inspiratora i współorganizatora lokalnego życia gospodarczego. W konsekwencji, na przykładzie Poznania, można stwierdzić, iż samorząd terytorialny na swoim terenie był drugim, obok państwa, inspiratorem i organizatorem życia gospodarczego, który kierował się w swym działaniu przede wszystkim zasadą dobra publicznegolO. Do funkcji związanych z realizacją zasady dobra publicznego należało wykonywanie przez organa samorządu miejskiego licznych zadań wynikających z tytułu sprawowania publicznej opieki społecznej na terenie miasta. Tradycyjnie do zadań gminy należało wspieranie, w naturze bądź w pieniądzu ze środków gminnych, rozmaitych kategorii, tzw. ubogich. Mianem tym określano osoby, które trwale bądź chwilowo, nie były w stanie zaspokoić własnymi środkami lub własną pracą niezbędnych potrzeb życiowych, a jednocześnie, z tytułu członkostwa w lokalnym związku gminnym, posiadały prawo do uzyskania wsparcia z jego stronyll. Zmiany polityczne, demograficzne i gospodarcze jakie spowodowała pierwsza wojna światowa, pociągnęły za sobą poważne konsekwencje w dziedzinie gminnej opieki społecznej. Wojna spowodowała przede wszystkim ogólne zubożenie społeczeństwa. W Poznaniu proces ten pogłębiły zmiany narodowościowe. Jedną z najważniejszych, bezpośrednich konsekwencji obalenia panowania niemieckiego w Poznaniu była masowa migracja Niemców poznańskich do Rzeszy. Na ich miejsce napłynęła do miasta relatywnie uboższa ludność polska. W rezultacie wzrosła liczba potencjalnych klientów miejskiej opieki
Stanisław Antczakspołecznej. Jednocześnie spadła - w porównaniu z okresem przedwojennym - ofiarność zamożniejszych obywateli miasta na cele charytatywne 12 .
Powojenne załamanie gospodarcze, a zwłaszcza lata wielkiego kryzysu gospodarczego, spowodowały gwałtowny wzrost liczby bezrobotnych w Poznaniu. Formalnie sprawy bezrobotnych znajdowały się w gestii autonomicznych bądź państwowych instytucji. Jednak ich ograniczona wydolność zmuszała władze samorządowe miasta - mimo zasadniczych ograniczeń natury organizacyjno-finansowej - do podejmowania działań interwencyjnych, wykraczających zdecydowanie poza ramy tradycyjnie rozumianej opieki społecznej. Z jednej strony bowiem zwalczanie bezrobocia i łagodzenie jego skutków oznaczało rozciągnięcie na osoby pozbawione pracy kosztownych świadczeń miejskiej opieki społecznej, z drugiej zaś - zmuszało Magistrat do poszukiwania rozwiązań mających na celu likwidację tego zjawiska i jego źródeł. Projekty aktywnego zwalczania bezrobocia poprzez zatrudnienie maksymalnej liczby bezrobotnych udało się częściowo zrealizować w okresie zakrojonych na szeroką skalę przygotowań do otwarcia Powszechnej Wystawy Krajowej czyli w latach 1927-1928. W sierpniu 1928 r. było zarejestrowanych w Poznaniu ogółem 736 bezrobotnych, w tym aż 461 pracowników umysłowych 13 . Wielki kryzys gospodarczy zapoczątkowany w 1929 r. i ogromne zadłużenie miasta, spowodowane wcześniejszą ekspansją inwestycyjną samorządu, sprawiły, że mimo drastycznego wzrostu liczby bezrobotnych - w kwietniu 1932 r. notowano oficjalnie 13 355 (nieoficjalnie 13 900) osób bez pracy - władze samorządowe mogły zatrudnić sezonowo jedynie nieznaczną część z nich. Zdolność gminy do realizowania zadań wynikających z tytułu wykonywania publicznej opieki społecznej uwarunkowana była w zasadzie dwoma czynnikami: ramami organizacyjnymi i rozmiarami uchwalanego corocznie budżetu gminnej opieki społecznej. Organizacja systemu opieki społecznej w Poznaniu opierała się, pod względem prawnym, na ustawach prusko-niemieckich i późniejszych ustawach polskich. Cechą charakterystyczną tego systemu było wciągnięcie do realizacji zadań związanych z wykonywaniem publicznej opieki społecznej - w jak najszerszym zakresie - obywateli miasta (w charakterze urzędników honorowych). Autorem takiego rozwiązania był w poło XIX W. lekarz poznański Karol Marcinkowski. W ramach tego rozwiązania kilkuset urzędników etatowych i honorowych wykonywało swe obowiązki pod kierunkiem i nadzorem Deputacji Ubogich (od 1929 r. Miejskiej Komisji Opieki Społecznej). Podstawową jednostką organizacyjną systemu opieki społecznej w Poznaniu była "kwatera" obejmująca jeden lub więcej domów. 8-20 kwater tworzyło wyższą jednostkę - obwód; w 1930 r. miasto podzielone było na 28 obwodów. Na terenie obwodu pracą urzędników kierowała Komisja Ubogich. Komisje Ubogich wyposażone były w znaczny zakres autonomii, a ich pracą kierowali tzw. deputowani ubogich. Obok urzędników honorowych w pracach Komisji uczestniczyli lekarze obwodowi i pielęgniarki miejskie. Przewodniczący tych komisji wchodzili z urzędu w skład Deputacji Ubogich. W skład Deputacji wchodziło także 3 członków Magistratu, 6 przedstawicieli Rady Miejskiej oraz lekarz wybrany przez Magistrat spośród lekarzy obwodowych 14 .
Do zadań Deputacji należało: reprezentowanie gminy we wszystkich sprawach związanych z wykonywaniem miejskiej opieki społecznej, diagnozowanie sytuacji materialnej naj uboższych warstw ludności miejskiej i proponowanie Magistratowi stusownych środków zaradczych. Najważniejszym zadaniem Deputacji było wszakże przygotowanie co roku preliminarza budżetowego miejskiej opieki społecznej. Innowacje wprowadzone do systemu gminnej opieki społecznej w Poznaniu, na podstawie postanowień rozporządzenia prezydenta RP z 6 marca 1928 r., nie zmieniły istoty tego systemu. Zasadniczej reorganizacji uległa jedynie Deputacja Ubogich. Organ ten otrzymał inną nazwę, Miejska Komisja Opieki Społecznej, oraz rozszerzono jego skład osobowy i ograniczono częstotliwość jego zebrań 15 . Celem wykonywania zadań związanych ze sprawowaniem miejskiej opieki społecznej Magistrat nie tylko utrzymywał własne instytucje i bezpośrednio wspierał "ubogich", lecz także organizował i koordynował współpracę z prywatnym ruchem charytatywnym oraz wspierał, np. poprzez subwencjonowanie Tanich Kuchni, jego działania. Do tradycyjnych zadań gminy należała troska o stan sanitarny miasta i zdrowie jego mieszkańców. W ramach realizacji tych zadań samorząd był zobowiązany do: zaopatrzenia miasta w wodę pitną, kontroli jakości żywności oferowanej publicznie do spożycia, budowy i utrzymania dróg i ulic oraz budowy i konserwacji sieci kanalizacyjnej. Do zadań gminy należało także utrzymywanie niektórych instytucji dbających o zdrowie i prawidłowy rozwój fizyczny dzieci i młodzieży. Bieżącym rozwiązywaniem tych problemów zajmowały się liczne agendy specjalistyczne i przedsiębiorstwa istniejące przy Magistracie lub otrzymujące subwencje z kasy miejskiej, takie jak: szpital miejski, przychodnie lekarskie, plaże i łazienki miejskie, wodociągi miejskie, tabor miejski, pogotowie ratunkowe oraz rozmaite instytucje i obiekty sportowe. W planie działań profilaktycznych podejmowanych przez Magistrat w trosce o stan sanitarny miasta ważną rolę odgrywała - wybudowana z inicjatywy tego organu w latach 1926-1927 - spalarnia śmieci 16 . Dla stosunków sanitarnych w mieście podstawowe znaczenie miały panujące tam stosunki mieszkaniowe. Podstawowym problemem wymagającym rozwiązania w tej dziedzinie było osiągnięcie takiego przyrostu zasobów mieszkaniowych, który zrównoważyłby wzrost liczby gospodarstw domowych w mieście oraz poprawa lub co najmniej utrzymanie ich dotychczasowego standardu. Narastający w Poznaniu po wojnie deficyt mieszkaniowy - szacowany w 1925 r. na 5399 mieszkańl 7 - był drugim, obok bezrobocia, najważniejszym i zarazem najtrudniejszym do rozwiązania problemem, w obliczu którego stanęły władze samorządowe powojennego Poznania. W latach 1921-1931 samorząd miejski zorganizował i sfinansował budowę 1296 mieszkań, co stanowiło 11,5% ogólnej liczby mieszkań oddanych w tym okresie do użytku w mieście. Mimo ogromnego wysiłku finansowego ze strony samorząd u - nominalna kwota pożyczek mieszkaniowych, zaciągniętych przez miasto do 30 września 1928 r., wynosiła 18 585 000 zł, co stanowiło aż 44,6% ogólnej sumy zadłużenia i gwarancji udzielonych przez miasto do tego roku - problem mieszkaniowy pozostał daleki
Stanisław Antczakod rozwiązania. Warto dodać, że interwencjonizm samorządowy obejmował nie tylko budowę nowych mieszkań, lecz także wiązał się z dotowaniem czynszów dla lokatorów w budynkach magistrackich (blisko 0,5 mln zł w 1928 r.)18. Dotowanie czynszów przez Magistrat oznaczało, że w istocie władze samorządowe miasta zapewniały części uboższych rodzin zamieszkujących w Poznaniu lepsze warunki mieszkaniowe od tych, na które było je faktycznie stać z uwagi na posiadane aktualnie warunki finansowe. Mimo znacznego wysiłku organizacyjnego i finansowego samorządu, nie tylko nie udało się w latach 1919-1933 poprawić w sposób znaczący warunków mieszkaniowych w Poznaniu, ale uległy one nawet znacznemu pogorszeniu. Zadecydowała o tym przede wszystkim bardzo duża dynamika zmian demograficznych, której nie towarzyszył odpowiednio wysoki wzrost gospodarczy. Magistrat, tradycyjnie, sprawował również mecenat nad szeroko pojętym życiem kulturalnym miasta i jego mieszkańców. Władze samorządowe Poznania miały ustawowy obowiązek partycypowania, obok państwa, w utrzymywaniu i rozwijaniu infrastruktury materialnej szkolnictwa podstawowego i średniego. Do obowiązków gminy należało między innymi częściowe finansowanie budowy nowych gmachów szkolnych. W tej dziedzinie władze samorządowe nie odnotowały jednak w omawianym okresie sukcesów. Zamiast planowanych 5 szkół podstawowych, wybudowano tylko jedną. Nie zrealizowano również planów rozbudowy istniejących gmachów szkolnych - zamiast 2 rozbudowano 1 19 . Szczególną wagę ówczesne władze Poznania - a zwłaszcza prezydent Ratajski - przywiązywały do nieprzerwanego funkcjonowania opery traktowanej jako wizytówka życia kulturalnego Poznania. Utrzymywanie opery było bardzo kosztowne, toteż rezultaty wielkiego kryzysu gospodarczego doprowadziły w końcu, w 1931 r., do załamania się polityki władz miejskich polegającej na udzielaniu operze ogromnych subwencji z kasy miejskiej. W konsekwencji działalność artystyczna tej placówki uległa zawieszeniu. Magistrat, mając poparcie większości Rady Miejskiej, subsydiował również ze środków gminnych działalność innych placówek teatralnych w Poznaniu. Daleko skromniejsze środki przeznaczano w budżecie miejskim na wspieranie innych działających w Poznaniu instytucji życia kulturalnego, jak np. biblioteki, muzea czy towarzystwa naukowe. Z inspiracji Związku Literatów Polskich władze samorządowe Poznania ufundowały stałą "Nagrodę Literacką stoł. miasta Poznania imienia Jana Kasprowicza". Jednocześnie, z inicjatywy Magistratu ufundowane zostały w Poznaniu dwie inne nagrody literackie. Przedstawiciele Magistratu, z prezydentem Ratajskim na czele, zainicjowali również powołanie w Poznaniu Towarzystwa Miłośników miasta Poznania, a Magistrat - z inspiracji tegoż Towarzystwa - rozpoczął wydawanie czasopisma "Kronika Miasta Poznania". Poza "Kroniką" Magistrat wydawał też kilka innych periodyków urzędowych i statystycznych dokumentujących na bieżąco działalność samorządu miejskiego Poznania. Reprezentanci Magistratu udzielili również poparcia organizacyjnego i finansowego przy uruchomieniu, w 1927 r., rozgłośni radiowej w Poznaniu 2o .
Na styku życia kulturalnego i działalności gospodarczej rozwinęła się w Poznaniu inna, szczególna forma działalności kulturalnej: zjazdy i kongresy. W 1929 r., w okresie 138 dni, kiedy otwarta była Powszechna Wystawa Krajowa, w Poznaniu odbyło się blisko 150 rozmaitych zjazdów, kongresów i zlotów. Niektóre z nich, jak np. Wszechsłowiański Zjazd Śpiewaczy, z udziałem blisko 20 tys. uczestników z różnych krajów, stanowiły ważne wydarzenie w życiu kulturalnym miasta 21 . Wszystkie wydatki związane z wykonywaniem przez samorząd zadań własnych i zleconych, oraz źródła ich finansowania ujmowane były w przygotowywanym corocznie przez Magistrat preliminarzu budżetowym gminy. Przyjęty przez Radę Miejską budżet podlegał następnie zatwierdzeniu przez władze nadzorcze, które kontrolowały nie tylko legalność, lecz także celowość zamierzeń budżetowych gminy. O ile kontrola legalności zamierzeń budżetowych samorządu nie budziła wątpliwości wśród działaczy samorządowych, o tyle kontrola ich celowości wywoływała ich uzasadniony sprzeciw. Zdaniem zainteresowanych środowisk oznaczała bowiem w praktyce przekazanie prawa do podejmowania decyzji, w kluczowych dla gminy sprawach, w ręce urzędników państwowych wykonujących nadzór nad samorządem 22 . Uchwalenie budżetu było jednym z najważniejszych, a zarazem najbardziej pracochłonnych zadań samorządu terytorialnego wynikającym z przepisów ordynacji miejskiej z 1853 r. Budżet miejski składał się z budżetu administracyjnego i z powiązanych z nim (wynikiem finansowym) budżetów przedsiębiorstw komunalnych. Budżet miejski stanowił wyłączną podstawę prawną całej działalności administracyjnej i gospodarczej samorządu miejskiego. Wielkość dochodów i wydatków gminy preliminowana była w zależności od jej aktualnej sytuacji finansowej. W latach 1919-1924 postępująca inflacja, a następnie hiperinflacja, zachwiała poważnie podstawami racjonalnej gospodarki finansowej samorządu w Poznaniu. Dopiero stabilizacja waluty w 1924 r. umożliwiła uporządkowanie i ustabilizowanie miejskiej gospodarki budżetowej23. Wszystkie dochody i wydatki związane z działalnością samorządową w gminie dzieliły się na zwyczajne i nadzwyczajne. Dochody zwyczajne pochodziły ze stałych źródeł i składały się na nie wpływy pochodzące z podatków komunalnych, opłat administracyjnych, wpływy z przedsiębiorstw komunalnych oraz dotacje państwowe. Służyły one do pokrywania bieżących wydatków gminy. Główne źródło finansowania bieżących wydatków gminy stanowiły pobierane od obywateli świadczenia w postaci podatków i opłat. Opłaty stanowiły równowartość za świadczone przez gminę usługi - np. dostawy wody, gazu czy energii elektrycznej. Podatki natomiast były świadczeniem jednostronnym, pobieranym z tytułu przynależności obywatela do gminy bądź zamieszkiwania na jej terenie 24 . Podatki stanowiły główne źródło dochodów gminy w Poznaniu - w roku budżetowym 1929/30 - 66,57% ogółu dochodów. Dochody nadzwyczajne pochodziły przede wszystkim z pożyczek krajowych i zagranicznych. Powojenna dewaulacja marki niemieckiej uwolniła samorząd miejski Poznania od spłaty zaciągniętych przed wojną długów. Zarazem umożliwiła powojennym władzom miejskim zaciągnięcie nowych kredytów głównie
Stanisław Antczakna budownictwo mieszkaniowe, a następnie na realizację inwestycji związanych z przygotowaniami do Powszechnej Wystawy Krajowej w Poznaniu w 1929 r. W konsekwecji zadłużenie miasta wzrosło z 5 965 326 zł (po konwersji przedwojennych zobowiązań) w dniu 31 grudnia 1924 r., do 74 761388,88 zł, według stanu z 30 września 1934 r. (ostatni dzień sprawowania urzędu prezydenta przez Cyryla Ratajskiego)25.
Działalność w związkach międzykomunalnych
Głównym przedmiotem działania organów samorządu miejskiego było: rozwiązywanie miejscowych problemów społeczno-ekonomicznych, kierowanie gospodarką komunalną oraz sprawowanie mecenatu nad życiem kulturalnym w mieście. Jednak niektóre problemy związane z organizację i funkcjonowaniem samorządu miejskiego, dla ich rozwiązania, wymagały współdziałania samorządów komunalnych w skali ogólnopolskiej bądź przynajmniej regionalnej. Do zasadniczych kwestii wymagających takiego współdziałania należało ustawodawstwo samorządowe. U zarania niepodległości ponowało bowiem przekonanie o konieczności uchwalenia przez Sejm jednolitej ustawy samorządowej dla całego kraju. Ustawa ta miała zastąpić obowiązujące dotąd w poszczególnych częściach kraju rozmaite uregulowania prawne w dziedzinie samorządu miejskiego odziedziczone po zaborcach (b. dzielnica pruska, Galicja i Śląsk Cieszyński) lub wprowadzone dekretami przez tymczasowe władze polskie po wyzwoleniu spod obcej okupacji tereny b. zaboru rosyjskiego). Opracowanie własnego projektu ustawy o samorządzie miejskim oraz projektu ordynacji wyborczej dla miast, a także konsultowanie rządowych projektów tych ustaw, było jednym z głównych przedmiotów zainteresowania ogólnopolskiej organizacji zrzeszającej samorządy miejskie - Związku Miast Polskich (ZMP). Problematyka ta pozostawała w sferze zainteresowania ZMP co najmniej do 1933 r., tj. do momentu wejścia w życie ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialneg0 26 . Zarówno prezydent Poznania Jarogniew Orwęski, jak i jego następca na tym stanowisku Cyryl Ratajski doceniali ogromne znaczenie ogólnokrajowej współpracy samorządów miejskich. Akces do ZMP Poznań zgłosił na początku 1920 r. W styczniu tego samego roku delegacja samorządu Poznania wzięła udział w IV Zjeździe ZMP, nadając mu tym samym charakter ogólnopolski27. Na zjeździe tym prezydent Drwęski powołany został na stanowisko prezesa Zarządu ZMP. Jako prezes, Drwęski otrzymał od zjazdu zadanie koordynowania prac zmierzających do przygotowania związkowego projektu ustawy o gminie miejskiej. W późniejszych latach w pracach nad projektami tzw. ustaw miejskich uczestniczył, z ramienia Magistratu, wiceprezydent Poznania Mikołaj Kiedacz, występując między innymi z koreferatem na forum VIII Zjazdu ZMP w 1925 r. Po niespodziewanej śmierci prezydenta Orwęskiego reprezentantem Poznania w Zarządzie ZMP został prezydent Ratajski, wybrany w 1922 r. na
stanowisko wiceprezesa Zarządu. Ratajski wniósł znaczący wkład w wypracowanie stanowiska ZMP w kwestii finansów komunalnych. Na zlecenie Zarządu Ratajski przygotował i przedstawił, na forum IX Zjazdu ZMP, referat pl. "Skarbowość komunalna", w którym zawarł krytykę rządowego projektu ustawy o uregulowaniu finansów miejskich, wskazując na zawarte w nim skłonności centralistyczne i niekorzystny dla miast podział wpływów podatkowych między miasta i państwo. Tezy referatu Ratajskiego, zmodyfikowane nieznacznie w toku dyskusji, przyjęte zostały przez zebranych jako oficjalne stanowisko Związku 28 . Poznańscy działacze samorządowi wnieśli w funkcjonowanie ZMP poważny wkład natury organizacyjnej. Trzy spośród dziesięciu zjazdów Związku jakie odbyły się w latach 1917-1929 zwołane zostały do Poznania. Dla porównania: w Warszawie odbyło się pięć zjazdów (w tym tylko dwa ogólnopolskie), po jednym zjeździe zorganizowały Lwów i Katowice. W Poznaniu w 1921 r. obradowali uczestnicy V Zjazdu. W 1927 r. zwołano do Poznania IX Zjazd, m.in. dla uczczenia dziesiątej rocznicy powołania ZMP. Obrady X Zjazdu, zwołanego do Poznania w 1929 r., odbywały się natomiast w cieniu Powszechnej Wystawy Krajowej. W 1925 r. w ramach ekspozycji I Międzynarodowych Targów Poznańskich zorganizowana została I Wystawa ZMP. W tym samym roku odbył się w Poznaniu I Zjazd Gospodarczy ZMP. W związku z organizowaniem w Poznaniu ogólnopolskich zjazdów ZMP do miasta przybywali przedstawiciele samorządów miejskich z całego kraju. Obok delegatów wielkich miast, takich jak: Warszawa, Kraków, Wilno, Lwów i Katowice, przybywali licznie do Poznania delegaci miast średnich i małych. Wśród delegatów znajdowali się przedstawiciele miast wszystkich ówczesnych dzielnic Polski: b. dzielnicy pruskiej, Górnego Śląska, Galicji i b. zaboru rosyjskiego (lj. Kongresówki i Kresów Wschodnich). Stosunkowo licznie reprezentowani działacze samorządowi z Kresów Zachodnich spotykali się ze swymi "kolegami" z Polski Centralnej i Wschodniej, zyskując okazję do bezpośredniej wymiany doświadczeń i poglądów. Miasta, które reprezentowali, różniło niemal wszystko. Przede wszystkim różnił je wówczas stopień rozwoju infrastruktury komunalnej. Jak wykazała przeprowadzona jeszcze w 1921 r. ankieta ZMP, w niepodległej Polsce jedynie w miastach b. zaboru pruskiego rozpowszechnione były dobre bruki, wodociągi, kanalizacje, rzeźnie, budynki szkolne, łaźnie i ogrody publiczne. Natomiast większość miast b. zaboru rosyjskiego nie posiadała nawet elektrowni i gazowni2 9 . Dla większości delegatów wizyta w Poznaniu mogła okazać się zatem bardzo interesująca. Rozumieli to doskonale organizatorzy poznańskich zjazdów ZMP. Magistrat Poznania nie omieszkał skorzystać z okazji i organizował dla gości i delegatów przybywających na zjazdy prawdziwe lekcje poglądowe, stwarzając im możliwość bezpośredniego zapoznania się z zakładami i urządzeniami komunalnymi, jakimi wówczas nie mogło poszczycić się żadne inne miasto w Polsce. Oceniając wysiłek organizacyjny władz miejskich Poznania włożony w przygotowanie IX Zjazdu ZMP w 1927 r., prezydent Krakowa Karol Rolle - uczestnik wszystkich dotychczasowych zjazdów ogólnopolskich - stwierdził, że: "okazałością strony
Stanisław Antczakreprezentacyjnej, zorganizowaniem lokalnym Poznań prześcignął wszystkie zjazdy dotychczasowe"3o. Inną formą bezpośredniego wkładu samorządu poznańskiego w prace organów ZMP była działalność prezydenta Ratajskiego na forum Zarządu ZMP. Ratajski reprezentował w Zarządzie Związku nie tylko interesy samego Poznania, lecz także interesy pozostałych miast Polski Zachodniej (lj. przede wszystkim Poznańskiego i Pomorza). Okres najaktywniejszej działalność Ratajskiego w Zarządzie ZMP przypadł na lata 1925-1928, kiedy to głównym przedmiotem zainteresowania Związku było przygotowanie własnego, konkurencyjnego wobec rządowego, projektu ustawy o gminie miejskiej. W 1927 r. Ratajski powołany został na członka Państwowej Rady Samorządowej. Państwowa Rada Samorządowa usytuowana przy Ministerstwie Spraw Wewnętzrnych była ciałem opiniującym w odniesieniu do wszelkich aktów prawnych związanych bezpośrednio lub pośrednio z organizacją i funkcjonowaniem samorządu terytorialneg0 31 . W okresie krótkiej prezydentury Jarogniewa Drwęskiego, w marcu 1920 r.
ukonstytuowało się, w trakcie obrad zwołanego do Poznania zjazdu przedstawicieli zainteresowanych miast, Koło Miast b. Dzielnicy Pruskiej32. Z czasem w miejsce wspólnej organizacji zrzeszającej miasta pomorskie i wielkopolskie powołano dwie odrębne, ściśle z sobą współpracujące organizacje: Koło Miast Pomorskich, skupiające miasta z terenu województwa pomorskiego, i Koło Miast Wielkopolski, zrzeszające miasta województwa poznańskiego. Podobnie jak w przypadku ZMP, głównym przedmiotem zainteresowania obu wymienionych organizacji był przyszły kształt ustrojowy samorządu miejskiego w Polsce, a zwłaszcza na ziemiach Polski Zachodniej. Samorządy miast Polski Zachodniej z uwagą śledziły przebieg prac nad kolejnymi wersjami projektów ustaw miejskich w ogniwach ZMP, w rządzie i w parlamencie. W toku licznych spotkań i kónsultacji władz obu zrzeszeń tutejsi działacze samorządowi wypracowali wspólne stanowisko w wielu istotnych kwestiach dotyczących ustroju samorządu miejskiego. Próby przeforsowania własnych rozwiązań w projektach ustaw samorządowych przygotowanych przez ZMP i rząd zakończyły się niepowodzeniem. Utwierdziło to Ratajskiego i innych przedstawicieli samorządów z Polski Zachodniej w przekonaniu, że najlepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie przez sejm ramowej ustawy samorządowej, a następnie uchwalenie - w oparciu o jej przepisy - odrębnych statutów wojewódzkich dla miast. Według opinii Ratajskiego przyjęcie takiego rozwiązania umożliwiłoby, w konsekwencji, utrzymanie dotychczasowych odrębnych rozwiązań ustrojowych obowiązujących dotąd na ziemiach Polski Zachodniej. Z postulatem takim Koło Miast Wielkopolski (KMW) wystąpiło po raz pierwszy - z inicjatywy Ratajskiego - w rezolucji z 16 lutego 1924 r. 33 . Jednym z głównych motywów skłaniających prezydenta Poznania do zajęcia takiego stanowiska było umacniające się systematycznie przekonanie, że przepaść cywilizacyjna dzieląca miasta polskie położone w różnych częściach kraju wykluczała możliwość przyjęcia wspólnej, ujednoliconej w szczegółach ustawy o gminie miejskiej. Ratajski oraz jego współpracownicy z KMW i Koła Miast Pomorskich
(KMP) analizowali i opiniowali rozmaite projekty ustaw samorządowych, często w różnych wersjach. Porównywali różne, obowiązujące wówczas w Polsce rozwiązania ustrojowe w samorządzie miejskim. Zestawiali teoretyczne założenia ustrojowe z praktycznymi wynikami codziennej pracy samorządowej. Skojarzenie stopnia ogólnego rozwoju cywilizacyjnego gmin miejskich w różnych częściach kraju z podstawami prawnymi, w ramach których został on osiągnięty sprawiło, iż wytworzyło się w Poznaniu dość powszechnie podzielane w Polsce Zachodniej przekonanie, że jedną z zasadniczych przesłanek stosunkowo pomyślnego rozwoju tutejszych miast były korzystne rozwiązania ustrojowe w zakresie samorządu odziedziczone po rządach pruskich 34 .
.. .. ..
Uchwalenie ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (23 marca 1933 r.) oznaczało faktycznie zamknięcie ważnego okresu w dziejach samorządu miejskiego Poznania, zapoczątkowanego w momencie wyzwolenia spod panowania niemieckiego, którego bezpośrednią konsekwencją było zdemokratyzowanie i spolszczenie struktur samorządowych po pruskim zaborcy. Wejście w życie przepisów ustawy samorządowej z 1933 r. otworzyło nowy etap w historii samorządu poznańskiego. Władze nadzorcze przystąpiły - korzystając skwapliwie z przepisów nowej ustawy - do bardziej zdecydowanego ograniczania wpływów opozycji w strukturach samorządu miejskiego Poznania. We wrześniu 1934 r. ppłk. Erwin Więckowski mianowany został komisarzem rządowym na Ratuszu poznańskim. W rok później władze nadzorcze doprowadziły do rozwiązania zdominowanej przez endecję Rady Miejskiej w Poznaniu.
PRZYPISY
1 o. Oertel, Die Stadte-Ordnung fUr die sechs ostlichen Provinzen der Preussischen Mounarchie vom 30 Mai 1853, s. 60, 66 i 67. 2 APP, Starostwo Grodzkie Poznańskie, sygn. 24, k. 81; Sprawozdanie Zarządu Miasta Poznania 1924, s. 7; Sprawozdanie Zarządu Miasta Poznania 1925, s. 10.
3 RSSMP, 1926, s. 110; "Kurier Poznański" nr 510 z 4 XI 1926.
4 "Orędownik" nr 287 z 15 XII 1921 r.
5 Tamże.
6 W. Kontrowicz, Szczątki wspomnień Władysława Kontrowicza 1878-1975. Bib!. Gl.
DAM, Rkps 5413, s. 373, 380 i 381; C. Ratajski, Mowy 1929-1933, Poznań 1934, s. 150; "Kurier Poznański" nr 280 z 3 XII 1924 r, 7 "Kurier Poznański" z 21 VIII 1923 i nr 484 z 20 X 1928; R. Dyliński, Port rzeczny w Poznaniu w latach 1900-1938, "Kronika Miasta Poznania" 1968 nr 2, s. 50 i 51. 8 APP, Akta m. Poznania, sygn. 377, k. 109; "Kurier Poznański" z 30 IX 1923 r.
9 S. Antczak, Wkład Poznania w przygotowanie i przeprowadzenie Powszechnej Wystawy Krajowej w 1929 r., "Kronika Miasta Poznania" 1989 nr 2, s. 65-77. 10 L. Jętkiewicz, Rola przedsiębiorstw..ł.ł.żyteczności publicznej w gospodarce miejskiej, "Samorząd Miejski" 1932 nr 13, s. 767.
Stanisław Antczak
11 APP, Akta m. Poznania, sygn. 1583, k. 303 (pismo Zarządu Miejskiego w Bydgoszczy; Dział Opieki Społecznej z 19 II 1935 do Zarządu Związku Miast Polskich w Warszawie); sygn. 1581, k. 220; Dz.U. RP 1923 nr 92, poz. 726. 12 "Kurier Poznański" nr 287 z 16 XII 1923 r.
13 "Kurier Poznański" nr 85 z 23 II 1927 r. i nr 362 z 11 VIIl1927.
14 Zbiór statutów miejskich, Poznań 1926, poz. 17; A Chybiński, Przewodnik opieki społecznej i poradnik kulturalno-oświatowy stołecznego miasta Poznania, Poznań 1928, s. 28 i 29; "Kurier Poznański" nr 85 z 11 IV 1925 r. i nr 126 z 31 V 1925 r. 15 "Orędownik Zarządu stoł. Miasta Poznania" 1930 nr 2, poz. 4.
16 "Kurier Poznański" nr 210 i/: 11 IX 1925 r.
17 RSSMP, 1925, s. 17.
18 APP, Akta ID. Poznania, (dopływy), sygn. tymczas. 108.
19 APP, Akta m. Poznania, (dopływy), sygn. tymczas. 109, k 287-289; Zbiór statutów miejskich, ..., s. 62; "Kurier Poznański" nr 148 z 29 III 1928 r. 20 "Kurier Poznański" nr 12 z 17 I 1923 r., nr 133 z 15 VI 1923 r., nr 54 z 4 II 1931 r.: Sprawozdanie Zarządu Miasta Poznania 1929, s. 19; APP, Akta m. Poznania, sygn. 2562, k. 1 (Pismo Związku Literatów Polskich w Warszawie do Rady Miejskiej Poznania z d. 27 września 1926 r.); "Orędownik Urzędowy st. m. Poznania" 1927 nr 15, poz. 130 i 131; "Kronika Miasta Poznania" 1923 nr 1, s. 17; "Wiadomości Samorządowe" 1928 nr 3, s. 46-47 (Sprawa radiostacji Poznańskiej).
21 APP, Akta m. Poznania, sygn. 2454 (Pismo Stanisława Wachowiaka do Cyryla Ratajskiego z 11 września 1929 r.) 22 "Kurier Poznański" nr 159 z 12 VII 1925 r.
23 APP, Akta m. Poznania, sygn. 6, k. 43; Dz.U. RP 1924 nr 34, poz. 351; AW. Zawadzki, Finanse samorządu terytorialnego w latach 1918-1939, Warszawa 1971, s. 77-78; "Kurier Poznański" nr 67 z 23 III 1923 r. i nr 195 z 27 VIII 1923; "Postęp" nr 150 z 7 VII 1922.
24 A Pragier, Zarys skarbowości komunalnej, Część II, Warszawa 1926, s. 2, 10-17.
25 RSSMP, 1926, s. 110; Przemówienie tymczas. prezydenta miasta płk. dypl. Więckowskiego na posiedzeniu Magistratu z dnia 2 X 1934 r., "Kronika Miasta Poznania" 1934 nr 4, s. 415; "Kurier Poznański" nr 510 z 4 XI 1926 r.
26 S. Antczak, Cyryl Ratajski w walce o kształt ustrojowy samorządu miejskiego (w latach 1922-1933), "Samorząd terytorialny" 1992 nr 3, s. 56.
27 Dziesięciolecie Związku Miast Polskich (1917-1927), "Samorząd Miejski" 1927 nr 10, s. 6&H;38. 28 Uchwały IX Ogólnego Zebrania Związku Miast Polskich z dnia 23 października r. b.
w Poznaniu w sprawie skarbowości komunalnej (Referat P. Prezydenta C. Ratajskiego), "Wiadomości Samorządu" nr 7 z 1 XI 1927 r. 29 "Samorząd Miejski" 1927 nr 10, s. 571-572; nr 11/12, s. 751-752.
30 "Samorząd Miejski" 1927 nr 11/12, s. 959.
31 "Kurier Poznański" nr 369 z 17 z 17 VIIl1927 r.
32 APP, Akta m. Poznania, sygn. 1552, s. 13 i n. (Protokół ze Zjazdu przedstawicieli miast b. dzielnicy pruskiej w Poznaniu (...) 7 marca 1920); "Postęp" nr 57 z 10 III 1920 r. 33 APP, Akta m. Poznania, sygn. 1554, k. 196 ("Rezolucja").
34 S. Antczak, Cyryl Ratajski w walce o kształt ustrojowy samorządu..., s. '37.
Powyższy artykuł jest częścią publikacji Kronika Miasta Poznania 1996 R.64 Nr1; Mury miejskie dostępnej w Wielkopolskiej Bibliotece Cyfrowej dla wszystkich w zakresie dozwolonego użytku. Właścicielem praw jest Wydawnictwo Miejskie w Poznaniu.