ANDRZEJ KOMAR

Kronika Miasta Poznania: kwartalnik poświęcony problematyce współczesnego Poznania 1973.10/12 R.41 Nr4

BUDŻET POZNANIA W LATACH 1966-1970

BUDŻET miejski stanowi najwaznleJsze źródło finansowania zadań Rady Narodowej i jej organów. Jednak budżetu miejskiego nie można utożsamiać z pojęciem finansów miejskich, do zakresu których należą bowiem, poza budżetem, również finanse przedsiębiorstw terenowych, zakładów budżetowych, a po części i kredyt bankowy, z którego finansowana jest działalność eksploatacyjna i inwestycyjna przedsiębiorstw terenowych. Rozróżnienie tych pojęć jest konieczne, albowiem budżet miasta jest źródłem finansowania działalności Rady Narodowej, ale nie jedynym. Większość bowiem miejskiej działalności gospodarczej przedsiębiorstw jest finansowana z ich własnych środków pieniężnych lub z kredytu bankowego, a budżet rejestruje skutki tej działalności w zakresie poboru dochodów od tych przedsiębiorstw. Dlatego wyraźnie trzeba podkreślić to, że w finansowaniu zadań miejskich mamy do czynienia z współudziałem trojakiego rodzaju środków pieniężnych: budżetowych, własnych przedsiębiorstw i z kredytem bankowym. Przedmiotem niniejszego studium będzie wyłącznie miejska gospodarka budżetowa. Omówione zostaną tylko te zagadnienia, które ukazują cechy miejskiej gospodarki budżetowej i jej znaczenie w finansowaniu zadań Rady *. W Poznaniu, obok Rady Narodowej Miasta, działa pięć dzielnicowych rad narodowych. Każda dysponuje własnym budżetem. W rezultacie - na miejską gospodarkę budżetową składa się sześć budżetów j e d n o s t k o w y c h, które łącznie tworzą z b i o r c z y budżet miasta. Gospodarka budżetowa miasta jest fragmentem ogólnej gospodarki budżetowej kraju. Z tego wypływa związek planowania budżetowego z planowaniem gospodarczym i podporządkowanie koncepcji budżetu miejskiego ogólnym założeniom gospodarki budżetowej. Oba te zagadnienia są ściśle ze sobą splecione, gdyż koncepcja budżetów miejskich jest najogólniej nakreślana decyzjami naczelnych organów administracji państwowej, w szczególności Rady Ministrów i Ministerstwa Finansów'. Decyzje tych organów określają sposób planowania zadań budżetów terenowych.

Postanowienia corocznych uchwał Rady Ministrów regulowały przede wszystkim podstawy ustalenia przez prezydia rad narodowych wskaźników finansowych dla przedsiębiorstw podporządkowanych radom, normy wydatków budżetowych w dziedzinie ochrony zdrowia i oświaty, zatrudnienia i fundusz płac. Ministerstwo F ia Opracowanie jest kontynuacją wcześniejszych prac autora: Budżet miasta Poznania w PRL (Lata 1945-1960). Poznań 1%2 i Gospodarka budżetowa miasta Poznania 1961-1965. Poznań 1969. Autor serdecznie dziękuje mgr Marianowi J ezierskiemu, zastępcy kierownika Wydziału Finansowego, za pomoc przy gromadzeniu materiałów. * BrzykJadiaimi tych decyzji są coroczne uchwały Bady Ministrów w sprawie projektu budżetu państwa i zadań finansowych przedsiębiorstw oraz uchwały Rady Ministrów w sprawie projektu budżetu państwa i niektórych zasad jego wykonania.

Andrzej Komar

nansów nadawało kierunek prac budżetowych oraz metodykę planowania dochodów i wydatków 3 . Dopiero na tej podstawie Prezydium Rady Narodowej inicjowało prace nad projektami budżetu miejskiego i dzielnic. Wytyczne Prezydium Rady Narodowej m. Poznania w zakresie planowania prac budżetowych miały na celu uwzględnienie tych wszystkich właściwości, które są charakterystyczne dla społeczno-gospodarczego położenia miasta. Stąd też w opracowywanym projekcie planu budżetowego znalazły wyraz finansowy rzeczywiste potrzeby gospodarki miejskiej we wszystkich dziedzinach objętych planowaniem terenowym. W ramach zakreślonych możliwości, Rada Narodowa i jej Prezydium wykazywały aktywną postawę w kształtowaniu gospodarki budżetowej miasta. Świadectwem tego są posiedzenia komisji Rady, zwłaszcza Komisji Budżetu i Planu, na których analizowano fragmenty projektu budżetu. Podobnie czyniły i inne komisje. Dyskusje oscylowały wokół materiałów' przedkładanych przez Prezydium i jego agendy organizacyjne. Główny ich nurt dotyczył szerszego uwzględnienia w budżeeie tych zadań, które dla miasta miały najistotniejsze znaczenie: budownictwo mieszkaniowe, komunikacja miejska, ochrona zdrowia. Konkluzje dyskusji formułowane były jako postulaty zwiększenia środków na finansowanie określonych zadań lub też zmiany ich struktury. Tok planowania budżetu określały noty budżetowe Ministerstwa Finansów. U stalały one planowanie dwustopniowe, tj. najpierw Prezydium opracowywało konsultowany z Ministerstwem Finansów projekt budżetu zbiorczego, a dopiero po konsultacji przystępowano do prac nad ostateczną wersją projektów budżetów jednostkowych. Konsultacje dotyczyły przede wszystkim zbilansowania zadań i środków pieniężnych w skali ogólnopaństwowej. Opracowywane projekty zbiorczych budżetów miały charakter wstępny i służyły raczej celom orientacyjnym. Przekonać się można o tym na podstawie analizy projektów zbiorczych budżetów miasta z uchwalonymi następnie budżetami. Charakterystyczną różnicę między obu dokumentami stanowi wielkość preliminowanych dochodów budżetowych, które zazwyczaj w stosunku do następnych założeń projektu budżetu uległy w toku dalszych prac głębszej weryfikacji poprzez zwiększanie dochodów własnych i zmniejszanie wydatków. N astępstwem nowych ustaleń na szczeblu już centralnego planisty była odpowiednia korekta in minus środków wyrównawczych z budżetu centralnego. Z punktu widzenia makroekonomicznego wprowadzone nowe wielkości odpowiadały realnym możliwościom budżetu państwa. W planowaniu miejskich zadań budżetowych uczestniczyły wszystkie jednostki organizacyjne Prezydium, przedsiębiorstwa terenowe i zakłady budżetowe. Opracowywały one fragmenty budżetu miasta w układzie branżowym. Redakcją całości zajmował się Wydział Finansowy Prezydium Rady Narodowej, a w stosunku do budżetów dzielnic rolę tę odgrywały dzielnicowe wydziały finansowe. Zestawiany przez wydziały finansowe i inne jednostki organizacyjne projekt budżetu był dostosowany d o zadań określonych m i e j s k i m p l a n e m g o s p o d a r c z y m . Synchronizacja projektu budżetu i projektu planu gospodarczego nastręczała pewne trudności. Wypływały one z różnic w metodyce ujmowania zadań budżetu i planu gospodarczego. Wytyczne do obu tych planów różniły się bowiem treścią 1 szczegółami. Odnosiło się to do powiązania przedsiębiorstw z budżetem. Często

» Przykładem decyzji Ministra Finansów są tzw. mioty budżetowe, tj. coroczne zarządzania w sprawie opracowania projektów budżetów terenowych oraz planów niektórych dochodów i wydatków na okresy dwuletnie.

bowiem w toku planowania zmieniano zadania rzeczowe" i finansowe przedsiębiorstw, co utrudniało określenie wielkości ich wpłat do budżetu. Wielokrotne zmiany obu planów utrudniały ich kształtowanie i pochłaniały wiele energii niezbędnej dla analizy planowanych zadań. Zatwierdzony przez Prezydium Rady projekt budżetu miasta był odsyłany pod obrady Rady i jej komisji, zwłaszcza Komisji Budżetu i Planu. Równolegle przebiegały też prace nad projektem miejskiego planu gospodarczego. Sesje budżetowe Rady Narodowej były inaugurowane dwoma referatami: przewodniczącego Prezydium i przewodniczącego Komisji Budżetu i Planu. Na sesjach zabierało głos od dziesięciu do piętnastu radnych, najczęściej przewodniczących komisji Rady lub ich zastępców. Wydaje się, iż większość prac Rady nad projektem budżetu koncentrowała się w komisjach. W Planie Pięcioletnim 1966- 1970 Rada tylko raz uchwaliła budżet na podstawie zatwierdzonego przez Radę Ministrów projektu budżetu państwa (na rok 1966), natomiast w pozostałych latach uchwały budżetowe zapadały zazwyczaj na podstawie ustaw budżetowych, w połowie stycznia roku budżetowego. Podejmowanie już po rozpoczęciu roku budżetowego uchwał budżetowych dyktowane było przede wszystkim względami organizacyjno-technicznymi, przede wszystkim zamiarem lepszego poznania projektu budżetu przez radnych. Uchwały budżetowe Rady były udostępniane w formie publikacji w "Dzienniku Urzędowym" i w prasie, a ponadto dane o budżecie były wyjaśniane na spotkaniach radnych z wyborcami. O zakresie i znaczeniu budżetu w finansowaniu zadań miejskich decyduje struktura jego dochodów i wydatków 4 . Prezydium Rady Narodowej zostało stosownie do rodzaju i zakresu realizowanych zadań wyposażone w niezbędne środki pieniężne, przez przekazanie niektórych źródeł dochodów, z których wpływy tworzą tzw. dochody własne i w tzw. środki regulujące, które mogą mieć formę dotacji lub udziałów w dochodach innego budżetu. Dochody własne w przypadku Prezydium Rady Narodowej m. Poznania są to wpływy z przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, jednostek gospodarki nieuspołecznionej i niektóre dochody od ludności. Takie rozwiązanie rozdziału źródeł dochodów umożliwia ujęcie w budżecie miasta tej części jego gospodarki, która organizacyjnie została zespolona z władzami miejskimi. Zarazem dochody własne określają gestię Rady Narodowej w dziedzinie gospodarki budżetowej. W Planie Pięcioletnim 1966 -1970 większość dochodów budżetowych, bo od 67,3% do 73,3% stanowiły dochody własne. Można nawet twierdzić, że udział ich w budżecie miejskim stabilizował się przeciętnie na poziomie 70%>. Jednak w liczbach bezwzględnych następował stopniowy wzrost tych dochodów z 951 min zł (1966) do 1166 min zł (1970).

Podstawowe znaczenie wśród dochodów własnych miały wpływy z gospodarki uspołecznionej, które stanowiły przeciętnie około 50% dochodów. Świadczy to o wielkim znaczeniu tego sektora gospodarczego dla finansowania zadań miejskich. Na dochody z gospodarki uspołecznionej składały się wpłaty przedsiębiorstw pań

4 Różne są kryteria grupowania dochodów budżetowych, w praktyce najczęściej przyjmuje się dwa kryteria: zakres kompetencji finansowych w dziedzinie ich pobierania i ich źródła w układzie podmiotowym. Ze względu na wieloukładowy system inaszej gospodarki, rozróżniamy dochody od jednostek gospodarki uspołecznionej, gospodarki nieuspołecznionej i od ludności. Natomiast z punktu widzenia zakresu kompetencji finansowych rozróżniamy ich podział na dochody własne i środki regulujące. Podział ten wskazuje na sposób administrowania ogólnopaństwowym funduszem środków pieniężnych.

Andrzej Komar

stwowych i spółdzielczych, dokonywane w formie podatku obrotowego i od operacji nietowarowych, wpłaty z zysku i podatku dochodowego od spółdzielczości. Te ostatnie posiadały najważniejsze znaczenie.

Układ taki wynikał z systemu finansowego przedsiębiorstw terenowych, z zasad tworzenia i podziału zysku tych jednostek. Trzeba przyznać, że wpłaty z tych tytułów, dokonywane przez przedsiębiorstwa państwowe i spółdzielcze, wynosiły przeciętnie około 60% dochodów od jednostek gospodarki uspołecznionej rocznie. Opodatkowanie przychodu przedsiębiorstw terenowych w formie podatku obrotowego i od operacji nietowarowych miało już mniejsze znaczenie i sięgało przeciętnie 15 % dochodów. N asuwa się w związku z tym pytanie o ocenę działalności przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych przez pryzmat wpłat na rzecz budżetu miasta. Ocena taka jest możliwa w ograniczonym zakresie ze względu na to, że budżet i przedsiębiorstwa posługują się innymi kryteriami oceny. Niemniej na podstawie dostępnych materiałów budżetowych można stwierdzić, że gospodarkę finansową przedsiębiorstw podporządkowanych Prezydium Rady cechowała płynność poszczególnych jej elementów. Ujawnia się to na przykładzie zmienności warunków działania przedsiębiorstw w kolejnych latach, w których jednego roku przedsiębiorstwa wykonywały planowane zadania, a w innym nie. Musiało to wywierać wpływ na wielkość dochodów budżetowych. N egatywne zjawiska mają swój typowy już katalog i pośród nich można by wymienić: opóźnione oddawanie do eksploatacji nowych obiektów, od których planowano wpłaty; niewykonywanie planów sprzedaży; przekraczanie założonych kosztów działalności; znaczne straty nadzwyczajne przedsiębiorstw; nieterminowe dostawy itp. Płynność warunków działania była charakterystyczna dla takich przedsiębiorstw podporządkowanych, jak: Poznańskie Zakłady Metalowe, Drzewne, Dom Mody "Roxana" i Dom Towarowy, Miejskie Przedsiębiorstwo Usług Samochodowych, Poznańska Wytwórnia Produktów Spożywczych, Poznańska Fabryka Luster i Szlifiernia Szkła, Okręgowe Przedsiębiorstwo Handlu Opałem, Miejski Handel Detaliczny Artykułami Odzieżowymi i Chemicznymi, Poznańskie Przedsiębiorstwo Garmażeryjne i inne. Wahania w położeniu gospodarczo-finansowym tych przedsiębiorstw w różnych latach nie sprzyjały stabilizacji ich działalności i dlatego wymagają stosowania skuteczniejszych środków oddziaływania. Uwagi te nie powinny jednak przesłaniać ogólnie dodatnich wyników działalności gospodarczej przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych. Zadania planowane w dziedzinie akumulacji osiągano przede wszystkim poprzez wykonywanie planów produkcji i sprzedaży, obniżenie kosztów własnych działalności, rozwój nowych rodzajów produkcji usług i handlu (np. sprzedaż kiermaszowa). Innym ważnym źródłem dochodów budżetowych były wpłaty jednostek gospodarki nieuspołecznionej i ludności, które stanowiły 25 % dochodów własnych. Wśród tych wpłat zdecydowaną przewagę miały wpływy w formie podatku obrotowego i dochodowego, stanowiące przeciętnie około 97% wpłat. Podatki te opłacało głównie prywatne rzemiosło oraz handel i przemysł. Charakterystyczne jest to, że poczynając od 1969 r. nastąpił o blisko 20% spadek dochodów z tych źródeł, spowodowany ograniczeniami w kooperacji z jednostkami gospodarki uspołecznionej. Wystarczy wskazać, że w następstwie tych ograniczeń w 1969 r. obroty rzemiosła obniżyły się o około sto min zł. Rzemiosło, które stanowi nieco ponad połowę (57%) gospodarki nieuspołecznionej, odprowadzało na rzecz budżetu około 75% wpłat tego sektora. Wskazuje to zarazem, że inne dziedziny działalności nieuspołecznionej, jak handel, przemysł i zajęcia nierzemieślnicze nie miały już większego znaczenia finansowego.

DOCHODY WŁASNE Z GOSPODARKI USPOŁECZNIONEJ (. WYBÓR) (W TYS. ZŁ)

Lata: Wyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych % złotych % złotych % złotych % złotych % Dochody własne ogółem 1411723 100, O l 466 529 100, O l 470 022 100, O l 519 769 100, O 1615 833 100, O w tym: dochody od jednostek gospodarki uspołecznionej 518 761 100, O 671 146 100, O 659 968 100, O 693 769 100, O 564 369 100, O podatek obrotowy i od operacji metowarowych 51 130 9,8 42 876 6,3 34 040 5,2 27 854 3,9 24 711 4,4 wpłaty z zysku 193 205 37,2 186 046 27,7 20 l 265 30,5 225 706 14,8 206 732 36,5 podatek obrotowy i od operacji metowarowych od spółdzielczości 54 069 10,7 60 390 8,9 68 654 10,3 72 369 10,4 77 283 13,7 podatek dochodowy od spółdzielczości 136 888 26,3 158 599 23,5 188 535 28,5 196 280 28,3 255 643 45,2źró dło: Sprawozdania z wykonania budżetu miasta w latach 1966 - 1970.

Tabela la

DOCHODY OD JEDNOSTEK GOSPODARKI NIEUSPOŁECZNIONEJ I OD LUDNOŚCI (. WYBÓR) (W TYS. ZŁ)

Lata: VVyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych % złotych % złotych /0 złotych /0 złotych % Dochody od jednostek gospodarki nieuspołecznionej 205 395 100, O 222 886 100, O 251 494 100,0 251 839 100, O 229 428 100, O w tym: podatek obrotowy i dochodowy 199 210 96,9 216118 96,9 244 306 97,1 244 528 97,2 222 323 97,0 Dochody od ludności 120 467 100, O 125 785 100, O 127 696 100, O 132 817 100, O 131715 100, O w tym: podatek od nieruchomości 58 578 48,6 60 00 l 48,7 59 557 46,6 62 105 47,0 61448 46,6 opłata skarbowa 24 111 20,0 23 678 19,3 23 701 19,9 23 939 17,4 24 591 18,3 dopłata do cen napojów alkoholowych 14 835 11,7 17 352 14,1 18 233 15,7 19 248 14,8 17 491 13,0

Ź ród ł o : Sprawozdania Z wykonania budżetu miasta w latach 1966-1970.

Dochody od ludności, które w Planie Pięcioletnim 1966 -1970 wzrosły ze 120 000 000 zł (1966) do 131 000 000 zł (1970), pochodziły przede wszystkim z podatku od nieruchomości (około 48%», opłat skarbowych (około 20%) i z dopłat do cen napojów alkoholowych (około 13%). Oceniając strukturę dochodów własnych (Tabela l) można stwierdzić, że udział ich w dochodach budżetu miasta jest wysoki i ustabilizowany. Można to zjawisko ocenić pozytywnie, chociaż trzeba dodać, że dochody własne pochodziły jedynie od niektórych podmiotów działających na obszarze miasta. Wielkie zakłady przemysłowe i niektóre przedsiębiorstwa handlowe były organizacyjnie podporządkowane organom centralnym i rozliczały się z budżetem centralnym. Znajdowały się one poza zasięgiem oddziaływania budżetu miasta, mimo iż były czynnikiem decydującym o jego społeczno-gospodarczym położeniu. Dochody własne stanowiły część środków służących finansowaniu wydatków miejskich, które uzupełniająco finansowano z tzw. środków regulujących. Środki te były przekazywane w dwojakiej formie: dotacji i udziałów w dochodach budżetu centralnego. W Planie Pięcioletnim 1966 -1970 nastąpiła ewolucja struktury środków regulujących. Polegała ona na tym, że od 1967 r. stopniowo nasilała się przewaga udziałów w dochodach budżetu centralnego na niekorzyść dotacji (Tabela 2). Przewaga udziałów jest następstwem postulatu ściślejszego powiązania rad narodowych z działalnością gospodarczą zlokalizowaną na terenie ich działania oraz zwiększenie zainteresowania rad ich działalnością finansową. Dotacje natomiast tych warunków nie spełniają, gdyż polegają na bezzwrotnym przelewie środków budżetu centralnego na rzecz budżetu miasta. Podział dochodów nie zachodzi tylko między budżetem centralnym i budżetem miasta, lecz również w ramach budżetu zbiorczego między budżetem miasta i pięciu dzielnic. Charakterystyczny jest wzrost udziału dochodów budżetu dzielnic w budżecie zbiorczym z 47,5% (1966) do 57,i6% (1970). Ilustruje to postępującą decentralizację zadań na rzecz budżetów dzielnic. Jednak wyposażenie finansowe budżetów dzielnicowych jest zróżnicowane (Tabela 3). Najwyższe kwoty dochodów mają budżety dwóch dzielnic: Stare Miasto i Grunwald, gdy tymczasem Nowe Miasto ma udział znacznie skromniejszy. Dowodzi to zróżnicowanego rozmieszczenia źródeł dochodów budżetów dzielnicowych. Systematyka wydatków była dostosowana przede wszystkim do rodzaju zadań Prezydium Rady Narodowej, do których można by zaliczyć zadania gospodarcze, socjalno-kulturalne i administracyjne. Dopiero w ramach tej systematyki można wymienić dalszy podział na bieżące i majątkowe. Wydatki na cele gospodarcze były przeznaczone przede wszystkim na finansowanie przedsiębiorstw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej i stanowiły w latach 1966 - 1970 przeciętnie ponad 90% bieżących nakładów na cele gospodarcze. Jeszcze wyższy był wskaźnik udziału nakładów inwestycyjnych, w których gospodarka partycypowała przeciętnie od 95% do 98% tych wydatków, a w nakładach na kapitalne remonty aż w 99,9%. Ceny usług świadczonych przez przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej i mieszkaniowej są niższe od kosztów, co powoduje konieczność pokrycia różnicy z budżetu miasta. Z dotacji budżetowych korzystały przede wszystkim: Miejskie Przedsiębiorstwa: Komunikacyjne; Energii Cieplnej; Wodociągów i Kanalizacji; Ogród Zoologiczny oraz Dzielnicowe Zarządy Budynków Mieszkalnych. Te ostatnie otrzymały dotację na finansowanie-eksploatacji mieszkań znajdujących się pod ich zarządem (na pokrycie strat z tytułu eksploatacji dźwigów osobowych oraz centralnego ogrzewania).

STRUKTURA ŚRODKÓW REGULUJĄCYCH (. WYBÓR) (W TYS. ZŁ)

Lata: VVyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych % złotych % złotych % złotych % złotych % Środki regulujące ogółem 372 641 100, O 383 372 100,0 343 954 100, O 322 909 100, O 310 722 100, O w tym: Dotacje 193 483 51,8 120 596 31,6 156 844 45,4 40 539 12,5 45 306 14,6 Udziały w dochodach budżetu centralnego 179 158 48,2 262 776 68,4 187 110 44,6 282 370 87,5 265 416 85,4

Ź ród ł o: Sprawozdania Z wykonania budżetu miasta w latach 1966 - 1970.

DOCHODY BUDŻETÓW DZIELNICOWYCH W LATACH 1966 - 1970 (W TYS. ZŁ)

Lata: VVyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych % złotych % złotych % złotych % złotych % Budżet miasta 1411722 100, O l 466 529 100, O l 456 852 100,0 1497 216 100, O l 678 684 100, O Jednostkowy budżet miejski 742 195 52,5 737 718 50,2 649 835 44,5 690 448 46,3 709 562 42,4 _ Budżet dzielnic ogółem 669 527 47,5 728 811 49,8 807 017 55,5 806 768 53,7 969 122 57,6 Stare Miasto 186 020 13,1 193 359 13,1 208 485 14,2 201 393 13,4 314 313 18,8 N owe Miasto 101 618 7,1 100 573 6,8 105 045 7,2 120 556 8,0 137 494 8,2 Grunwald 165 675 11,6 195 083 13,3 222 888 15,3 220 20 l 14,7 240 502 14,3 Jeżyce 109 565 7,7 122 016- 8,3 142 880 9,7 144 896 9,6 144148 8,6 Wilda 106 649 7,5 117 780 7,9 127 719 8,7 119 722 7,9 132 665 7,7

Źródła: Sprawozdania Z wykonania budżetu miasta w latach 1966-1970.

WYDATKI NA OCHRONĘ ZDROWIA I OPIEKĘ SPOŁECZNĄ (. WYBÓR) (W TYS. ZV)

Lata: VVyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych 1 % złotych % złotych % złotych % złotych % Wydatki ogółem na ochronę zdrowia 357 968 100,0 407 447 100,0 450 547 100, O 490 790 100, O 525 311 100, O w tym: szpitale 80 740 22,4 87 520 21,3 99 774 22,0 102140 20,8 106 138 20,1 lecznictwo otwarte 93 873 26,0 105 235 25,7 115 818 25,5 125 211 25,5 130 446 24,7 leki dla ubezpieczonych 113 766 31,6 119 384 29,2 125 498 27,7 146 634 29,7 156 543 29,7

Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu miasta w latach 1966- 1970.

Tabela 5

WYDATKI NA OŚWIAT-Ę I WYCHOWANIE (WYBÓR) (W TYS. ZŁ)

Lata: VVyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych % złotych % złotych % złotych % złotych /0 Wydatki ogółem 330 839 100, O 357 869 100, O 379 306 100, O 378 460 100, O 351 682 100, O w tym: szkoły podstawowe 97 777 29,3 97 249 27,2 105 112 27,7 108 278 28,5 110 599 31,3 technika zawodowe 38 399 11,5 40 393 11,2 44185 11,6 47 292 12,4 40 567 11,4 zasadnicze szkoły zawodowe 25 961 7,5 25 633 7,0 25 150 6,5 25 498 6,6 27 109 7,7 licea ogólnokształcące 23 450 6,3 20 551 5,6 21729 5,5 22 531 5,8 23 561 6,5

Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu miasta w tatach 1966-1970,

Andrzej Komar

Tabela 6

WYDATKI BUDŻETOWE NA JEDEN ODDZIAŁ SZKOLNY W LATACH 1966 - 1970

Rodzaj szkoły Przeciętna Nakłady na jeden liczba oddziałów oddział w tys. zł Szkoły podstawowe 1880 60 Szkoły średnie zawodowe 320 100 Zasadnicze szkoły zawodowe 300 90 Średnie szkoły ogólnokształcące 220 90

Ź ród ł o: Sprawozdania Z wykonania budżetu miasta

Kolejną grupą były inakłady na cele socjalno-kulturalne. Działalność ta obejmowała kompleks zadań nie produkcyjnych, wśród których wyróżnić należy: oświatę i wychowanie, ochronę zdrowia i opiekę społeczną oraz kulturę i sztukę. W grupie tej najwyższe, bo 30% wynoszące nakłady przeznaczono na ochronę zdrowia. Z wydatków tych finansowano utrzymanie szpitali, poradni i przychodni oraz dopłacano do lekarstw kupowanych przez ubezpieczonych. Utrzymanie szpitali pochłaniało przeciętnie około 20% kredytów na cele zdrowotne, a poradni i przychodni około 25%. Najwyższe nakłady, bo 29% przeznaczono w tej grupie na dopłaty do lekarstw.

W wydatkach na szpitale i poradnie przeważały wydatki o charakterze rzeczowym (62%). Nakłady na ten cel wykazywały stały wzrost, związany z postępem metod leczenia. Innym czynnikiem wzrostu wydatków rzeczowych w szpitalach był zakup bielizny, pościeli i odzieży oraz artykułów potrzebnych do utrzymywania czystości. Wystarczy wskazać na systematyczny wzrost wydatków rzeczowych na jedno łóżko szpitalne w latach 1966 - 19(68 z 7814 zł do 10 565 zł. Wysokie wydatki na zakup leków wynikały z systematycznego wzrostu liczby osób ubezpieczonych, co ma związek z rozszerzeniem ochrony ubezpieczeniowej, a także z procesem starzenia się ludności i częstszym kupowaniem lekarstw i korzystaniem z pomocy lekarski ej . Te trzy zadania pochłaniały od 74% do 80% wydatków w dziedzinie ochrony zdrowia. Pozostałe zadania miały znaczenie niewielkie (Tabela 4). Wydatki na oświatę i wychowanie kształtowały się na poziomie 22% całości nakładów na cele socjalno-kulturalne (Tabela 5). Przeznaczano je głównie na finansowanie szkolnictwa podstawowego (27% nakładów); średniego szkolnictwa zawodowego (11%), zasadniczych szkół zawodowych (7,2%) i średniego szkolnictwa ogólnokształcącego. Układ tych wydatków jest odbiciem zakresu i rodzaju zadań oświatowych. O różnicach w tym zakresie świadczy Tabela 6. Większość nakładów (bo dwie trzecie) w dziedzinie szkolnictwa stanowiły wydatki osobowe, przeznaczone na wynagrodzenia personelu nauczającego i pomocniczego oraz na stypendia dla uczniów. Wydatki na kulturę i sztukę stanowiły niewielki odsetek nakładów budżetu miasta i przeciętnie kształtowały się na poziomie 5% (Tabela 7). Znaczną część tych środków (dwie trzecie) przeznaczano na utrzymanie czterech teatrów i filharmonii. W latach 1966 -1970 z budżetu miasta finansowano Teatr Polski, Teatr Lalki i Aktora "Marcinek" , Operę, Operetkę i Filharmonię. Znaczny udział tych jednostek w kredytach budżetowych wynika z różnic między cenami biletów wstępuna przedstawienia i koncerty a kosztami tych imprez. Niższe ceny biletów miały umożliwić szersze korzystanie z dorobku kultury i dlatego przy tym założeniu budżet przejął znaczną część finansowania działalności wspomnianych jednostek. W dziale tym finansowano też m. in. działalność Pałacu Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej im. Edwarda Raczyńskiego, towarzystw kulturalnych. Z budżetu miasta finansowano jeszcze szereg innych zadań, jak kulturę fizyczną i turystykę, zabezpieczenie społeczne i administracyjne, które jednak nie miały większego znaczenia dla obciążenia finansowego budżetu miasta. Charakteryzując wydatki budżetu miasta w latach 1966 - 1970 trzeba podkreślić, że miały one w przeważającej części przeznaczenie bieżące, tzn. służyły finansowaniu poszczególnych jednostek organizacyjnych. Wydatki bieżące stanowiły przeciętnie około 74%> nakładów budżetowych. Ten rodzaj wydatków przeważał szczególnie w dziedzinie finansowania działalności socjalno- kulturalnej, natomiast w dziedzinie gospodarczej znaczny udział miały nakłady na inwestycje i kapitalne remonty. Proporcje te wynikają z rodzaju i treści działalności w obu dziedzinach. Wydatki na inwestycje i kapitalne remonty stanowiły przeciętnie około 24% nakładów budżetowych (Tabela 8).

Tabela 7

WYDATKI BUDŻETOWE NA KULTURĘ I SZTUKĘ W LATACH 1966 -1970

Lata Wydatki w tys. zł 1966 60 885 1967 76 255 1968 74 891 1969 82 269 1970 8 O 855

Ź ród ł o: Sprawozdania Z wykonania budżetu miasta

Wydatki te służą tworzeniu nowych wartości majątkowych i przywracaniu zdolności do działania zużytemu majątkowi miejskiemu. Interesujące jest to, że w latach 1966 - 1969 zanotowano stopniowe obniżenie wydatków inwestycyjnych na korzyść nakładów na kapitalne remonty. Wytłumaczeniem tego jest zmiana metod finansowania inwestycji przedsiębiorstw i metodyka planowania oraz finansowania inwestycji w ogóle. Otóż procedura włączania zamierzeń inwestycyjnych do planu jest skomplikowana, a przyznawanie środków pieniężnych na inwestycje jest rygorystycznie reglamentowane. Tymczasem granice między inwestycjami a kapitalnymi remontami są umowne i dlatego niektóre zamierzenia inwestycyjne finansowano po prostu z nakładów na kapitalne remonty. Było to o tyle ułatwione, że kapitalne remonty nie wymagały uciążliwej procedury planistycznej. Wydatki inwestycyjne przeznaczone były głównie na gospodarkę komunalną, budownictwo mieszkaniowe i szkolnictwo. W dziedzinie gospodarki komunalnej z kredytów inwestycyjnych finansowano budowę wodociągów, kanalizacji, linii tramwajowych. N atomiast w dziedzinie oświaty kredyty te przeznaczono na budowę szkół, przed

WYDATKI BIEŻĄCE I INWESTYCYJNE BUDŻETU MIASTA (WYBÓR) (W TYS. ZŁ)

Lata: VVyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych % złotych % złotych % złotych % złotych % Wydatki budżetu miasta l 374 317 100, O l 419 835 100, O l 407 720 100, O l 464642 100, O l 664 838 100,0 w tym: wydatki bieżące l 032 473 75,1 982 398 69,2 l 001 003 71,1 1109 883 75,7 1256 011 75,4 wydatki inwestycyjne 273 543 14,8 204 361 14,3 174 755 12,3 124 035 8,4 122 901 7,3 kapitalne remonty 137 376 9,9 176 750 12,4 214 242 15,2 229 298 15,6 285 926 17,1 ,

Zródło: Sprawozdania z wykonania budżetu miasta w latach 1966-1970.

WYDATKI BUDŻETÓW DZIELNICOWYCH W LATACH 1966-1970 (W TYS. ZŁ)

Lata: VVyszczególnienie 1966 1967 1968 1969 1970 złotych % złotych % złotych % złotych % złotych % Budżet miasta 1374317 100, O l 419 835 100, O l 394 550 100, O l 464 642 100, O l 664 838 80,1 Jednostkowy budżet miejski 726 361 52,8 722 586 50,8 624 730 44,7 654 177 44,6 807 912 48,6 Razem budżety dzielnic 647 956 47,2 697 249 49,2 769 820 55,3 810 465 55,4 856 926 51,4 w tym: S tare Miasto 180 137 13,1 180 699 12,6 201 158 14,4 203 292 13,8 216 051 13,0 N owe Miasto 95 462 6,9 299 711 6,9 102 158 7,3 117 868 7,9 133 821 8,0 Grunwald 161 553 11,7 186 696 13,1 210 918 15,1 222 899 15,1 237 408 14,2 Jeżyce 106 962 7,7 116 817 8,1 132 224 9,4 142 311 9,6 138 753 8,3 Wilda 103 842 7,4 113 326 7,9 123 362 8,9 124 095 8,4 130 893 7,8

Zródło: Sprawozdania z wykonania budżetu miasta w lalach 1966 -1970.

szkoli i świetlic. "W dziedzinie kultury nakłady te przeznaczano na zakup instrumentów muzycznych, magnetofonów, projektorów itp. Z nakładów na kapitalne remonty finansowano remonty szkół szpitali, budowę dróg i ulic, oświetlenie ulic, rozbudowę parków i zieleńców, a także remonty budynków mieszkalnych. Oceniając wykorzystanie kredytów na inwestycje i kapitalne remonty można stwierdzić, że było ono w zasadzie poprawne. Jednak wydaje się, że gdyby sprawniejsza była organizacja robót inwestycyjnych i remontowych oraz większa wydajność pracy, to można by osiągnąć lepsze rezultaty rzeczowe. Nie wykorzystane kredyty nie stanowiły problemu i powodowane były trudnościami zaopatrzeniowymi w niezbędne materiały i urządzenia, a także brakiem zdolności wykonawczych przedsiębiorstw. Jest jeszcze inny problem, na który w toku omawiania wydatków należy zwrócić uwagę" a mianowicie podział wydatków między jednostki budżetu miejskiego i dzielnic (Tabela 9). Najbardziej zdekoncentrowaną grupą wydatków były nakłady bieżące i to głównie w dziedzinie finansowania działalności socj alno - kulturalnej. N atomiast wydatki na inwestycje były niemal w całości (95%) ujęte w jednostkowym budżecie miejskim. Uznać to należy za prawidłowe, gdyż działalność inwestycyjna, 'jako decydująca o rozwoju miasta, nie powinna być rozproszona między zbyt wielu dysponentów. Za to wydatki na kapitalne remonty były niemal w połowie finansowane z budżetów dzielnic. Porównanie dochodów i wydatków budżetu miasta pozwala wnioskować o rezultatach gospodarki budżetowej, zwłaszcza o osiągnięciu nadwyżek budżetowych, które stanowiły znaczne kwoty (Tabela 10). Źródłem były ponadplanowe dochody i nie poczynione wydatki, chociaż w 1970 r. na nadwyżkę budżetową złożyły się przede wszystkim nie wykorzystane środki na wydatki, stanowiące 90% nadwyżki.

Tabela 10

NADWYŻKI BUDŻETOWE W LATACH 1966-1970

Nadwyżki budżetowe Lata w tys. zł 1966 37 405 1967 46 694 1968 62 301 1969 3 O 403 1970 13 846

Ź ród ł o: Sprawozdania Z wykonania budżetu miasta

W dziedzinie osiągania nadwyżek budżetowych na pozytywną ocenę zasługują wyłącznie te, które pochodziły z dochodów ponadplanowych, bo świadczyły dobrze o staranności w realizacji preliminowanych dochodów. Nie wykorzystane kredyty trzeba oceniać z dwóch punktów widzenia. Jeżeli źródłem nadwyżki są nie wykorzystane kredyty, np. w następstwie zaniechania realizacji założonych zadań, to należy je ocenić negatywnie. Negatywne stanowisko wypływa stąd, że zadaniem budżetu miejskiego jest zaspokojenie potrzeb społecznych. Inaczej należy ocenić rzeczywiste oszczędności w wydatkach, gdyż są one osiągane w toku wyko

2 Kronika Miasta Poznania

Andrzej Komarnania podyktowanych interesem społecznym zadań. Nadwyżki budżetowe w latach 1966 -1970 stanowiły źródło uzupełnienia środków pieniężnych niezbędnych na finansowanie zadań w dziedzinie oświaty, kultury i gospodarki komunalnej. Z budżetem miasta powiązana była również gospodarka pozabudżetowa. Prowadzono ją w formie nakładów budżetowych, środków specjalnych i gospodarstw pomocniczych oraz funduszów celowych. Wśród zakładów budżetowych należy wymienić skarbowe urzędy komornicze, Miejski Zakład Weterynarii, Izbę Wytrzeźwień i inne. Prowadzone były cztery gospodarstwa pomocnicze o charakterze produkcyjnym i usługowym, jak gospodarstwa rolne i leśne, warsztaty szkolne i brygady remontowe. Z funduszów celowych wymienić należy: fundusz dobrowolnych świadczeń społecznych, Centralny Fundusz Turystyki i Wypoczynku, fundusz prewencyjny Państwowego Zakładu Ubezpieczeń, fundusz gromadzki. Zakres gospodarki pozabudżetowej można uznać za umiarkowany i nie naruszający w sposób szczególny gestii budżetowej Rady Narodowej. Pojawienie się tej gospodarki i jej rozwój był oznaką poszukiwania bardziej elastycznych metod finansowania zadań. Oceniając gospodarkę budżetową Rady Narodowej w Planie Pięcioletnim 1966- 1970 uznać ją można za prawidłową. Ocena ta nie wyklucza istnienia szeregu trudności w dziedzinie tej gospodarki. Trzeba też zwrócić uwagę i na stopień scentralizowania gospodarki budżetowej, by uświadomić sobie i to, że możliwości działania Rady Narodowej w zakresie kształtowania gospodarki budżetowej miasta były raczej ograniczone. Wydaje się, że władze miejskie mogłyby podjąć, niezależnie od wytycznych organów centralnych, wysiłek w kierunku powołania - niezbędnego dla programowania działalności społecznej - ośrodka analiz i prognoz społeczno-gospodarczego rozwoju miasta. Metody pracy tego ośrodka powinny zintensyfikować poszukiwania metod i form realizacji zadań władz miejskich.